La expropiación forzosa

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Haremos un breve análisis sobre las expropiaciones forzosas. Análisis realizado por nuestro abogado experto en expropiaciones de Palma de Mallorca.

Marco normativo y la regulación legal de la potestad expropiatoria. 

Dicha regulación se encuentra recogida en diferentes textos legales. Además, no existe una regulación exclusiva y general de la EF. Siendo los principales referentes jurídicos los que se detallan a continuación:
• De la Constitución Española art. 33.3 CE y el artículo 149.1.18.a), éste último reserva al Estado la competencia legislativa para regular esta materia.
• Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954. Desarrollada, por el RD de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.
• Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo, en el que se indican los criterios de valoración, a efectos expropiatorios.
• Legislación respectiva de cada una de las CCAA.
• Ante la no aplicación de norma específica, se recurrirá como modo supletorio a la aplicación de la LEF y su respectivo Reglamento.

Cabe resaltar que la EF nace como un instrumento de carácter excepcional que permite limitar la titularidad del derecho constitucional de propiedad, pero que se apoya en un triple sistema garantista:
I) Se requiere que se presente una clara necesidad pública.
II) Cualquier expropiación debe estar legitimada por una ley.
III) Tiene carácter preceptivo la fijación y el pago de una justa indemnización, con carácter previo a la ocupación del bien digno de expropiación, siempre que no sea con carácter de urgencia.

Con la Constitución Española de 1978 se viene reconociendo expresamente el derecho a la propiedad privada (art. 33.1 CE), pero introduciendo también su función social (art. 33.2 CE). En lo que ahora nos interesa, se establece una prohibición constitucional de confiscación de bienes y derechos, de modo que su privación únicamente es posible en determinados supuestos y con determinadas garantías:
“Nadie podrá ser privado de sus bienes o derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes” (art. 33.3 CE).
La legislación española en esta materia se ha mantenido fiel a dicha concepción, que se mantiene plenamente fijada en la LEF, aún vigente, y el Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.
En cuanto a su fundamento, se encuentra sencillamente, en la necesidad de primar los intereses generales sobre los particulares. Una vez reconocida esta subordinación, la restante normativa está dirigida a asegurar el menor perjuicio al particular que resulte afectado, a través de:

I) La existencia de garantías.
II) La delimitación de las causas y de los titulares de la potestad expropiatoria.
III) Mediante la indemnización.

Todo ello debe enjuiciarse sobre el contenido esencial del derecho de propiedad, y de los principios de proporcionalidad y confianza legítima.

Ejercicio de la potestad expropiatoria. ¿Administración central o autonómica? 

El TC ha considerado que no se excluye por completo la intervención normativa de las CCAA para esta materia. En este sentido, según la doctrina establecida en la STC 37/1987 (sobre la reforma agraria en Andalucía en que reconoció la legitimidad en este punto de la Ley autonómica), y reiterada en otras posteriores. La Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en su dimensión de garantía de los derechos e intereses económicos privados, para regular los criterios y sistema de valoración del justiprecio, así como del procedimiento expropiatorio, para impedir que “los bienes objeto de expropiación puedan ser valorados con criterios diferentes en unas partes y otras partes del territorio y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantías que comporta el procedimiento expropiatorio”, mientras que las normas autonómicas pueden determinar los casos o supuestos en que procede aplicar la EF, determinando la causa expropiandi necesaria en materias o sectores de su competencia.
Asimismo, las CCAA pueden regular los aspectos organizativos de la expropiación y otros aspectos secundarios del procedimiento expropiatorio.

El TC distingue dentro de la regulación de la EF dos ámbitos:

I) Las normas encaminadas a garantizar los derechos de los expropiados que sí es competencia exclusiva y plena estatal.
II) Las normas que tutelan los intereses públicos que serán competencia de la Administración expropiante.

El Gobierno no sólo sería competente para dictar Leyes en sentido formal sobre EF, sino que también lo sería para dictar todo tipo de reglamentos. En cambio, no tendría competencias de carácter ejecutivo en relación con la EF en aquellas materias en que las CCAA hubieran asumido competencias sectoriales. Todo ello sin perjuicio de las competencias ejecutivas del Gobierno en las materias sectoriales que le corresponden.

En esos términos a las CCAA sólo les quedará la competencia puramente ejecutiva o de ejercicio de la potestad expropiatoria en aquellos sectores de la actividad pública en que hubieran asumido las competencias correspondientes, reconocidas por sus Estatutos, de acuerdo con el artículo 148 o 149.3 de nuestra Constitución de 1978.

Así que, la fijación de los términos y condiciones de la apreciación y la determinación legislativa de los supuestos de utilidad pública o interés social en cada materia se vinculan con la competencia sectorial correspondiente. Poniéndose así la necesidad de expropiar o privar a alguien de su propiedad, bienes o derechos, porque se considere que hay un fin de interés general que lo justifique.

Elementos de la potestad expropiatoria: Sujetos, Objeto y Causa. 

El régimen jurídico de la EF se ordena sobre una serie de elementos sustanciales. Así que, podrían distinguirse los siguientes:

1. Elemento subjetivo: sujeto expropiante.

Los sujetos de la EF son:
• La Administración expropiadora (expropiante).
• La persona expropiada (expropiado).
• La persona beneficiada por la expropiación (beneficiario).
El sujeto que realiza la EF es el expropiante, que es el titular de la potestad administrativa. A todo ello y ante esta definición, la cuestión más importante que uno se hace o se plantea es la determinación de quien puede ser expropiante.
Dentro de las distintas Administraciones públicas (territoriales e institucionales), se atribuye la titularidad de esta potestad sólo a las Administraciones territoriales. Se entiende por éstas las CCAA y la de las Entidades Locales, las cuales son mencionadas expresamente en la ley, por lo que fuera de dichos supuestos, nadie más puede ejercer los poderes de expropiación.

1.1 Órganos competentes del sujeto expropiante: el ejercicio de la competencia.

Los órganos que dentro de cada una de dichas Administraciones ejercen dicha potestad, son:

I) Estado, debemos observar lo que regula la LEF. En el mismo articulado, concretamente en su artículo 18 establecía que correspondía al Gobernador civil adoptar el acuerdo de necesidad de ocupación que inicia, propiamente el expediente expropiatorio. Aunque desde la aprobación de la LOFAGE tal competencia corresponde de acuerdo con su artículo 23.7, salvo que norma especial disponga cosa distinta, a los Delegados del Gobierno en las CCAA.

II) Las CCAA y las Entidades Locales, debemos tener en cuenta que la LRBRL, indica en los artículos 21 y ss para los municipios y 33 y ss para las Diputaciones, cuales son las competencias de ambos órganos (Alcaldes y/o los Plenos). Al respecto, si no se establece nada vía normas especiales o sectoriales, la competencia corresponde a los Alcaldes y Presidentes de Diputaciones. Como se ve la potestad expropiatoria se acerca al territorio en el que se supone que radican los bienes y derechos objeto de EF, siquiera ello sea a costa de desconcentrar la competencia sectorial que corresponde a los Departamentos ministeriales en un órgano de ámbito territorial limitado como es el Delegado del Gobierno.

1.2 Sujeto expropiante, según tipo de expropiación.

La atribución de esta potestad a determinados Entes de las Administraciones públicas nos lleva a diferenciar este tipo de EF de carácter administrativo, de aquellas otras figuras afines derivadas de la actuación de otros poderes públicos.
Debemos discernir entre la Expropiación Legislativa y la Expropiación Judicial.
La primera es la Ley en sí que prepara y organiza todo el proceso expropiatorio de unos y otros bienes y/o derechos, fijando en concreto la causa expropiandi, el objeto y las reglas especiales que haya para el desarrollo del proceso completo.

Así que la utilización de dicha técnica expropiatoria será completamente aceptable de conformidad con el principio fundamental y constitucional de IGUALDAD, siempre que:
• Responda a una situación excepcional y singular.
• Se respeten las demás garantías establecidas por el art. 33.3 CE, esencialmente, la existencia de una finalidad de utilidad pública o interés social y el pago de la correspondiente indemnización.

Por lo que respecta a las Expropiaciones Judiciales, es cuando mediante la resolución de un Juez, éste priva al propietario de un bien o derecho para que éste condone una deuda dineraria con un acreedor, sin posibilidad de recibir indemnización alguna por la privación de dicho bien y/o derecho.

2. Elemento subjetivo: Beneficiario.

Éste es el sujeto en cuyo favor se realiza la expropiación, y obligados al pago del justiprecio. Según lo define el artículo 3.1 REF, es:
“el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar a la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado.”
Dicha capacidad de instar el ejercicio de la potestad expropiatoria no significa que el beneficiario sea titular de ella, sino que en al poseer un título previo se le ha reconocido una posición que le permite no ejercer la potestad, sino instarla. Para ello se debe justificar la procedencia legal de la expropiación y la condición de beneficiario. El que debe actuar no es el beneficiario, sino la Administración competente.
Y, si no lo hace, habrá consecuencias en la relación jurídica de la que se deriva la mencionada capacidad de instar el ejercicio de la potestad expropiatoria.
Normalmente, el beneficiario de la EF coincide con el expropiante. Esto es, la Administración titular de la potestad administrativa expropia un bien o derecho para sí misma.

Asimismo, se puede dar y es posible que no coincidan las dos posiciones subjetivas: el expropiante expropia en beneficio de otro sujeto distinto.
Para determinar los sujetos que pueden ocupar esta posición, la LEF diferencia entre:

I) Expropiaciones que se fundamentan en razones de utilidad pública.
II) Y aquellos que se fundamentan en motivos de interés social.

Todo lo referente al beneficiario queda regulado en la LEF, concretamente en el artículo 5 de su Reglamento que la desarrolla, fijando los derechos y obligaciones de aquel.

3. Elemento subjetivo: Expropiado

La condición de expropiado, según desprendemos del artículo 3.1 de la REF, corresponde al titular propietario de los bienes, derechos o intereses patrimoniales los cuales serán objeto de EF.
Se trata de una situación por razón de la cosa susceptible de EF. Como tal, reúne la condición de interesado en el procedimiento expropiatorio y, especialmente, es quien dispone del derecho a percibir la indemnización correspondiente. En cuanto sean titulares de bienes o derechos susceptibles de expropiación todos ellos quedan sujetos a la potestad expropiatoria.

Como vemos, se trata de un concepto amplio de expropiado, que viene determinado no por una situación personal sino por su relación con el objeto de la expropiación. Por lo que cualquier persona, pública o privada pueden ostentar esta condición. Es frecuente la necesidad que una Administración adquiera bienes de otra y que sea resuelto mediante convenio. Asimismo, cabe la subrogación para esta posición: es una cualidad en que se subroga cualquier persona que adquiera este objeto con posterioridad al inicio del procedimiento expropiatorio (art. 7 LEF).
La determinación de la persona concreta que debe considerarse como expropiado no siempre resulta fácil. Salvo prueba en contrario, la Administración considerará como titular o propietario del bien o derecho objeto de expropiación a quien conste con este carácter en los registros públicos que produzcan presunción de titularidad, especialmente, el Registro de la Propiedad.
El Ministerio Fiscal tiene su posición dentro de una EF, pero no como expropiado, sino como representante de los desconocidos o ilocalizables o no presentes en el procedimiento, que sean titulares de bienes o derechos o bien por cuenta de los menores o incapacitados que no tengan completada su capacidad (art. 5.1 LEF)., para garantizar sus derechos.

4. Situación de sujeción en el ejercicio de la potestad expropiatoria.

Los ciudadanos que tienen bienes o derechos susceptibles de eventual EF se encuentran en situación de sujeción. Esto es, no están obligados a nada, sólo están sujetos al eventual ejercicio de la potestad expropiatoria.
La situación de eventual sujeción se transforma en situación real, de sometimiento al ejercicio efectivo de dicha potestad expropiatoria con el acuerdo de necesidad de ocupación. Y la obligación final de entregar los bienes o derechos, sólo surgirá cuando se completen las sucesivas fases del procedimiento expropiatorio, tras la adopción del acuerdo de inicio.

5 Objeto de la expropiación forzosa.

El artículo 1.1 de la LEF indica literalmente que pueden ser objeto de la potestad expropiatoria:
“la propiedad privada […], derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a las que pertenezcan.”
De dicho precepto se estima que, a diferencia de la concepción tradicional en que la expropiación operaba únicamente sobre determinados bienes inmuebles, la LEF ha ampliado notablemente el objeto de la EF. De modo que ésta ya no supone solamente una privación, total o parcial, del derecho de propiedad, sino que cualquier situación jurídica que tenga contenido patrimonial, quedando, efectivamente, al margen, por lo tanto, los derechos de naturaleza no patrimonial.
El bien expropiado se adquiere libre de cargas (art. 8 LEF). Si existiere algún derecho compatible con el destino del bien, puede mantenerse previo acuerdo con el expropiante y el titular del derecho. En caso contrario, las cargas se convierten en derechos sobre el justiprecio. Si no existe acuerdo entre los distintos titulares sobre la distribución del justiprecio, la Administración consignará la cantidad global hasta la resolución de las discrepancias.

6. Causa expropiandi.

Se trata del motivo o finalidad que legitima, desde el punto de vista de la Administración expropiante, el apoderamiento de un bien o derecho. Mientras que desde la posición del expropiado, es la pérdida de un bien o derecho de su titularidad.
Toda actividad expropiatoria debe vincularse necesariamente al cumplimiento de una determinada finalidad de interés público.
La propia Constitución así lo establece expresamente, al prever que la EF deberá ejercerse solamente
“por causa justificada de utilidad pública o interés social» (art. 33.3 CE)”.
Según disponen los artículos 10,12 y 13 de la LEF, la forma de declaración más habitual es mediante una ley genérica que manifieste las causas mencionadas que legitiman la EF de bienes inmuebles o de categorías especiales de bienes muebles. Mientras que la declaración por ley singular, prevista también en la misma LEF, concretamente en los artículos 11 y 12, es un modo excepcional en la práctica.
Apuntar que la utilidad pública se entiende implícita en todos los planes de obras y servicios de las diferentes Administraciones territoriales, a efectos de expropiar inmuebles afectados por los mismos. Esta consideración se deduce del artículo 10 de la LEF.
La distinción entre los diferentes títulos legitimadores de la expropiación, utilidad pública, por una parte, e interés social, por el otro, no está suficientemente delimitada.

Procedimiento expropiatorio: Fases y actuaciones administrativas. 

Para promover jurídicamente la institución expropiatoria que implica la transmisión imperativa de una propiedad y para hacer efectiva en favor del particular la justa indemnización correspondiente, es obligado arbitrar un procedimiento legal.
Tal y como prevé el art. 33.3 de la Constitución, la potestad expropiatoria debe ejercerse en la forma prevista por las leyes y a través de un procedimiento formal estricto. En consecuencia, el procedimiento se erige en una garantía de carácter constitucional de los derechos del expropiado.
“Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”

La regulación está detallada en el Título II de la LEF, articulándose en tres fases. Pero para el inicio del mismo es necesario que se dé un presupuesto. Esto es, la declaración de utilidad pública o interés social.

1. Presupuesto necesario: causa expropiandi

Es el presupuesto necesario para la autorización y legitimación de la expropiación. Es decir, un requisito previo para ejercer esta potestad administrativa y poner en marcha aquél (arts. 9‐13 LEF).
“Artículo 9. Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado.
Artículo 10. La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.
Artículo 11. En todos los casos no previstos en el artículo anterior y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo a esta Ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante Ley aprobada en Cortes.

Artículo 12. Respecto a los bienes muebles, la utilidad pública habrá de ser declarada expresa y singularmente mediante Ley en cada caso, a no ser que esta u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría especial de bienes, en cuyo supuesto bastará el acuerdo del Consejo de Ministros.
Artículo 13. El interés social determinante de transmisiones forzosas de cosas o derechos, a los fines específicos de los artículos 30 y 31 del Fuero de los Españoles, se sujetará, en cuanto a su declaración, al mismo procedimiento previsto en el artículo anterior .”

La meritada Ley articula la forma que ha de efectuarse la declaración:

I) Que se declare de forma singular por una Ley.
II) El artículo 10, descrito en el ordinal anterior, permite la posibilidad de declararla genéricamente por Ley.
III) La LEF establece la posibilidad de declarar implícitamente la utilidad pública en relación con la EF de los inmuebles incluidos en todos los planes de obras y servicios del Estado, provincia y municipio, así como de las CCAA. Esta última opción se ha convertido hoy en día en la forma de declaración más habitual. Por lo que, normalmente, en estos casos se consume también la necesidad de ocupación en este acto y, en ocasiones, la declaración de urgencia de la expropiación.

2. Acuerdo de necesidad de ocupación

Una vez declarada la utilidad pública o el interés social de la expropiación, es necesario proceder a determinar la necesidad de ocupar unos u otros bienes tal y como se predispone en la LEF:
“la necesidad de ocupar los bienes que sean estrictamente indispensables para en fin de la expropiación» (art. 15 LEF).”
El objetivo de esta fase es identificar los bienes y derechos que deben EF, para cumplir con el fin de utilidad pública o interés social.Los trámites específicos que deben realizarse para llevar a cabo la declaración de necesidad de ocupación se prevén, con carácter general, en los arts. 17 a 21 LEF. Asimismo, arts. 15‐24 REF.

“Artículo 15. Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.

Artículo 16. Cuando se trate de expropiar bienes de la Iglesia, se observará el régimen establecido al efecto en el Concordato vigente, ajustándose en lo demás a lo preceptuado en esta Ley.

Artículo 17. 1. A los efectos del artículo 15, el beneficiario de la expropiación estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación.
2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.

Artículo 18. 1. Recibida la relación señalada en el artículo anterior, el Gobernador civil abrirá información pública durante un plazo de quince días.
Téngase en cuenta que los Gobernadores Civiles han sido suprimidos por la Ley 6/1997, 14 abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado («B.O.E.» 15 abril), asumiendo los Delegados del Gobierno las competencias que la legislación vigente les atribuía.

Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios.
Artículo 19. 1. Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. En este caso indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue.

En el caso previsto en el párrafo 2 del artículo 17, cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de subsanar posibles errores en la relación.
Artículo 20. A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en la información pública, el Gobernador civil, previas las comprobaciones que estime oportunas, resolverá, en el plazo máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos 3.o y 4.o.
Artículo 21. 1. El acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio.
2. Dicho acuerdo se publicará en igual forma que la prevista en el artículo 18 para el acto por el que se ordene la apertura de la información pública.
3. Además habrá de notificarse individualmente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, si bien en la exclusiva parte que pueda afectarlas.
Artículo 22. 1. Contra el acuerdo de necesidad de ocupación se dará recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente, que podrán interponer los interesados en el procedimiento expropiatorio, así como las personas que hubieran comparecido en la información pública.

El plazo para la interposición del recurso será el de diez días, a contar desde la notificación personal o desde la publicación en los «Boletines Oficiales», según los casos.

El recurso habrá de resolverse en el plazo de veinte días. La interposición del recurso de alzada surtirá efectos suspensivos hasta tanto se dicte la resolución expresa. Contra la orden ministerial resolutoria del recurso no cabrá reclamar en la vía contencioso-administrativa.

Artículo 23. Cuando la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de un parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte antieconómica para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada, podrá éste solicitar de la Administración que dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca, debiendo decidirse sobre ello en el plazo de diez días. Dicha resolución es susceptible del recurso de alzada previsto en el artículo anterior, y no se dará el recurso contencioso-administrativo, estándose a lo dispuesto en el artículo 46.”
Si la EF parcial de una finca rústica o urbana u otro bien, resulta para el propietario un efecto antieconómico el mantener la parte restante, puede solicitar a la Administración la expropiación de la totalidad (art. 23 LEF). Para este caso, si la Administración por razón de interés público, rechaza la expropiación total, deberá indemnizar por el demérito o perjuicio que le ocasione, incrementando el justiprecio en la cuantía que proceda (art. 46 LEF).

3. Justiprecio: naturaleza y valoración.

El requisito de la declaración de necesidad de ocupación da paso a la siguiente fase del procedimiento se centra en determinar el valor de dichos bienes o derechos, denominado tradicionalmente “justiprecio”.
La fijación de éste se configura como una garantía patrimonial de carácter constitucional para los particulares afectados (art. 33.3 CE). La privación de los bienes o derechos que implica la EF debe compensarse necesariamente mediante la obtención de su equivalente económico.
Tanto la doctrina y la jurisprudencia estudiada señalan que la fijación del justiprecio debe ser: equitativa, razonable y proporcional a la pérdida patrimonial sufrida por el sujeto expropiado.
El término «mediante» elimina la obligación de su entrega previa (art. 33 CE), en el procedimiento ordinario la valoración y pago se hacen antes de la ocupación. No obstante, hay excepciones al previo pago: requisas, ocupación temporal, expropiación urgente (en la práctica, la habitual, ahora tenemos como ejemplo SFM en el tramo Inca- Manacor).

4. Criterios de valoración.

El momento de la valoración se produce al inicio del expediente del justiprecio (29.1 y 36.1 LEF, 30 REF).

a) Criterios específicos:

· Inmuebles (arts. 21‐30 TRLS 2008+Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras).
· Derechos incorporales (art. 40 LEF).
· Concesiones administrativas, salvo legislación especial (art. 41 LEF).
· Derechos reales sobre inmuebles (art. 42 LEF: valor fiscal a efectos del Impuesto sobre el Patrimonio).
· Arrendamientos urbanos y rústicos (art. 44 LEF, con remisión a la legislación arrendaticia).

b) Criterio de corrección.

· Principio de equivalente económico e incluso «valor de sustitución».
· Art. 43 LEF: cuando los criterios anteriores no lleven al “valor real”, podrá realizarse la valoración conforme a criterios estimativos que se estimen más adecuados, en busca del valor real del bien.
c) Premio de “afección”: art. 47 LEF y art. 26 REF, incremento del 5% de la valoración, 20% en las expropiaciones agrarias para concentraciones parcelarias.
d) Otros derechos e intereses incluidos en la valoración:
· Mejoras realizadas con posterioridad al inicio del expediente de justiprecio,
cuando sean necesarias para la conservación de la cosa (36.2 LEF);
· Cosechas pendientes o labores agrícolas ya realizadas (45 LEF);
· Perjuicios provocados por la división o expropiación parcial de la finca (46 LEF).

5. Procedimientos para determinar el justiprecio

La normativa sobre EF establece una prelación de dos formas de determinación del justiprecio: una primera fase de carácter de mutuo acuerdo entre las partes, y una segunda, en el caso de que no se llegue a un acuerdo, de carácter contradictorio ante el Jurado Provincial de Expropiación.

6. Fijación contradictoria del justiprecio.

Si en el plazo de 15 días previsto por la LEF las partes no llegaren a un acuerdo sobre el justiprecio, la Administración deberá iniciar un procedimiento contradictorio para su determinación. Por tanto, se trata de un inicio de oficio, sin perjuicio de la facultad de los interesados de solicitar expresamente la misma.
5.6.1 ¿Cómo se ordena el procedimiento contradictorio?
El artículo 26 de la LEF exige abrir un expediente separado para cada uno de los propietarios de los bienes o derechos expropiables, para que, en el plazo de veinte días, presenten su “hoja de aprecio” en la que, de forma motivada, concreten su estimación sobre el valor del objeto que se expropia, y si lo desean, con el aval de un informe pericial. Se produce un cruce de hojas de aprecio (art. 29 LEF). Esta hoja vincula a quien la formula. Por tanto, no podrá solicitar posteriormente una cantidad superior y fija el límite máximo de la indemnización que puede acordar el Jurado de Expropiación.
“Artículo 29. 1. En cada uno de los expedientes así formados la Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo de veinte días, a contar desde el siguiente al de la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen pertinentes.
2. La valoración habrá de ser forzosamente motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito, cuyos honorarios habrán de acomodarse a las tarifas que apruebe la Administración, siendo siempre estos gastos de cuenta de los propietarios.”
La Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario, deberán aceptar o rechazar la hoja de aprecio presentada (30 LEF y 5.2.4 y 25 y ss. REF).
I) Si la acepta, quedará fijado así definitivamente el justiprecio.
II) En caso contrario, en virtud del rechazo, deberá formular su propia hoja de aprecio, que deberá notificarse al expropiado.
III) Si el expropiado rechaza la valoración realizada por la Administración o el beneficiario, el expediente de determinación del justiprecio pasa directamente al Jurado Provincial de Expropiación (art. 31 LEF).

“Artículo 31. Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación.”
5.6.2 Jurado provincial de expropiación y la fijación contradictoria del justiprecio
El Jurado Provincial de Expropiación, órgano administrativo creado por la LEF que lo configura como un ente de carácter arbitral, no jurisdiccional, y de composición mixta. Lo preside un Magistrado, y se compone de cuatro vocales: dos designados por la Administración Pública y dos vocales que pretenden representar los intereses privados y sociales objeto de expropiación.
Para que el Jurado pueda constituirse deben estar presentes el Presidente y el Abogado del Estado o el funcionario técnico y el notario o el representante corporativo.
Respecto a la impugnación de los acuerdos del Jurado:
• Son Resoluciones que agotan la vía administrativa (35.2 LEF).
• Presunción de acierto y oportunidad, dada su naturaleza arbitral (STC 136/1995, de 25 de septiembre) y su supuesta composición equilibrada.
• Restricción de la impugnación a la lesión (art. 126.2 LEF): inconstitucional según la Jurisprudencia del TSupremo.
• Si impugnan el beneficiario o el expropiado, recurso de reposición potestativo y recurso contencioso–administrativo ordinario.
• Si impugna el expropiante y se trata de la Administración del Estado, en la que se integra el Jurado, o alguna de las Administraciones autonómicas que cuentan con Jurado propio, se tratará de un acto administrativo de la propia Administración y en consecuencia debe acudirse al procedimiento de lesividad del art. 103 Ley 30/1992.

7. Pago del justiprecio y la toma de posesión

Una vez determinado el justiprecio, la fase final del procedimiento consiste en el pago de la cantidad que resulte y en la toma de posesión del bien o derecho objeto de EF. La LEF establece que el pago del justiprecio deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha de su fijación administrativa, ya sea por mutuo acuerdo o por decisión del Jurado Provincial (57 y 48 LEF y 73.1 REF).
En el transcurso de los seis meses sin que se haya efectuado el correspondiente pago supone, como una de las garantías a favor del expropiado, el devengo de intereses de demora hasta el momento de su definitivo (tipo de interés legal del dinero). Se convierte en parte integrante del justiprecio, por ello el interés del 57 LEF se computa también sobre el interés del 56 LEF. Se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido fijado, aplicándose sobre el mismo desde el momento en que debió determinarse. Por otra parte, y como segunda garantía frente al perjuicio que le supone al expropiado recibir un dinero devaluado, la Ley permite que si entre la fijación del justiprecio por el Jurado y el pago o consignación del mismo pasan dos años o más, el expropiado puede solicitar la retasación y la Administración debe realizarla (58 LEF y 74 REF): reinicia la fase de justiprecio.
En la propia solicitud de retasación el expropiado formula la nueva hoja de aprecio directamente al expresar la cantidad a la que aspira. Si el justiprecio es impugnado jurisdiccionalmente, se dilata la fecha efectiva de valoración, que siempre se refiere al momento de inicio de la fase de justiprecio, siendo el mecanismo de intereses de demora del 56 LEF insuficiente para resarcir la pérdida de valor de la indemnización. Por ello, se hace necesario favorecer al expropiado. Una solución es la “retasación interna” durante el proceso judicial.

7.1.¿Cómo se realiza el pago?

El pago se realizará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, los cuales no generaran ningún tipo de gasto, impuesto o gravamen (art. 49 LEF). Exención tributaria (49 LEF), salvo para el impuesto de plusvalía.
El artículo 50 LEF permite exigir el pago provisional hasta el límite de «conformidad» entre el expropiado y la “Administración”.
En cuanto a las excepciones: pago “en especie”, en parcelas, “de acuerdo con el expropiado” suele admitirse en la legislación urbanística autonómica.
Si el expropiado se negara a recibir el pago, la Administración o el beneficiario deberá consignar el importe en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente (art. 50.1 LEF).
Una vez efectuado el pago, o consignado el justiprecio, puede procederse a ocupar el bien o ejercerse el derecho expropiado.
La ocupación se formaliza mediante el levantamiento de un acta, a la que se acompañarán los justificantes de pago. Tanto la LEF como el citado Texto refundido de la Ley de Suelo prevén que esta acta será título suficiente para acceder al Registro de la Propiedad (art. 53 LEF).

Procedimiento expropiatorio urgente.

El artículo 52 de la LEF de forma excepcional, aunque habitual en la práctica, dispone la EF urgente. Se ocupa antes de justipreciar (art. 56 y ss. REF), invirtiendo el procedimiento ordinario y quebrando el previo pago de la indemnización. Se trata de declaraciones de urgencia en Reales Decretos genéricos, o en las leyes sectoriales o reguladoras de servicios de interés general, Leyes de carreteras estatal y autonómica; 54.1 Ley del Sector Eléctrico 1997). Esta tipología es la más habitual y utilizada en la actualidad, gracias a su agilidad burocrática.
Los elementos principales de la regulación del procedimiento de URGENCIA, los encontramos en los artículos 52 LEF y artículos 56‐59 y 60.3 REF:

El procedimiento de EF se inicia con la declaración de urgencia de la ocupación de aquellos bienes que serán afectados, que, como hemos venido indicando a lo largo del presente trabajo, sólo puede ser declarada por ley o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de la correspondiente Comunidad Autónoma (cuando la Administración expropiante sea la autonómica o local). Según el artículo 52 LEF, con la declaración de urgencia se entenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de ocupación de los bienes, lo que dará derecho a su ocupación inmediata.
Deberá comprender los siguientes requisitos y/o posibilidades:
• “retención de crédito”, como partida presupuestaria suficiente para hacer frente al justiprecio y quedar bloqueada hasta su liquidación definitiva.
• Para un proyecto o finalidad determinada y sus rectificaciones posteriores.
• Carácter motivado.
• Existe la posibilidad de hacer alegaciones para corregir la
identificación de los bienes o su titularidad.
• Es recurrible ante la jurisdicción contencioso–administrativa.
6.1 Acta previa a la ocupación
El acta previa, normalmente, tras reunión con el titular expropiado, se llevará a cabo de la siguiente sucinta manera:
• La antedicha notificación personal al titular, se deberá efectuar con al menos ocho días de antelación, comunicando el día y hora en que ha de levantarse el acta previa, publicándose en los tablones oficiales del Ayuntamiento, en el BOE o diario oficial que proceda, y en periódicos de la localidad o capital de provincia.
• Extensión por un representante de la Administración, un perito y el Alcalde o concejal delegado. Muchas veces, en las localidades pequeñas, se lleva a cabo en las mismas oficinas de los ayuntamientos.
• Pueden estar presentes el propietario, sus peritos y un notario; y el beneficiario. Normalmente, o en los supuestos que he podido estar presente, han estado siempre todos, exceptuándose el notario.
• Quedará descrito de forma pormenorizada el bien en cuestión, reflejándose todos los elementos de él que sean útiles para la valoración y los perjuicios derivados de una rápida ocupación como es la EF URGENTE.

Depósito previo a la ocupación.

Como se lleva a cabo el deposito previo, se llevará a cabo según las directrices dispuestas en la LEF, las cuales son:
• Hoja formulada por la Administración, en la que se formulará la valoración de los bienes expropiados a efectos de indemnización, incluirá también los posibles perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación (tales como mudanzas, cosechas pendientes u otros gastos justificados). *El expropiado podrá realizar únicamente alegaciones.
• Consignación en la Caja General de Depósitos, que devengará el interés legal a favor del propietario (art. 52.4 LEF Y 51 REF).
• Será un cobro inmediato, renunciando a los intereses legales el expropiado.
• Capitalización de la renta estimada más la indemnización por perjuicios derivados de rápida ocupación.
6.3 Ocupación
Para encontrar como se lleva a cabo la ocupación, es inescindible a la autorización judicial en defecto de consentimiento para ocupación domiciliaria y de locales cerrados, con el auxilio de la fuerza pública si preciso.

Fases de justiprecio y pago, regulación general.

Se lleva a cabo a partir de la ocupación del bien expropiado en que se inicia y tramita, de acuerdo con lo previsto en el régimen general de la LEF, el expediente para la determinación y pago del justiprecio, con preferencia sobre otros.
Como vamos indicando reiteradamente a lo largo del trabajo, se trata de una práctica habitual para supuestos de EF de inmuebles en las obras públicas, establecimiento de servicios públicos o acciones urbanísticas en general.

Derecho de revisión 

Toda operación de EF se justifica por la concurrencia de una causa de utilidad pública o interés social. Sin embargo, una vez tramitado todo el procedimiento y habiéndose producido el traslado de la titularidad del bien o derecho expropiado al beneficiario, puede ocurrir que no se cumpla el fin previsto para la expropiación. En estos casos, la LEF prevé una última garantía para los expropiados, a la que se denomina derecho de reversión.
En base a este Derecho, se les permite recuperar la totalidad o parte de los bienes expropiados mediante el abono a su titular de una indemnización correlativa al valor de los mismos (arts. 54 y 55 LEF).
“Artículo 54 1. En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente.

No habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes:

a) Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos.
b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

Cuando de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores de este artículo proceda la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio.

En defecto de esta notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con las condiciones siguientes:
a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.
b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.

La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos.

En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente, sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria.
Artículo 55 1. Es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión. La determinación de este importe se efectuará por la Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión.

Por excepción, si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho, fijada con arreglo a las normas contenidas en el capítulo III del Título II de esta Ley.

La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe resultante conforme a los apartados anteriores. Dicho pago o consignación deberá tener lugar en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo. En este último caso, las diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se dicte deberán, asimismo, satisfacerse o reembolsarse, según proceda, incrementadas con los intereses devengados al tipo de interés legal desde la fecha del primer pago en el plazo de tres meses desde la notificación de la sentencia bajo pena de caducidad del derecho de reversión en el primer supuesto.”

El derecho de reversión es un Do, para el primitivo dueño o sus causahabientes, REFERENTE, respecto a otros derechos reales. El artículo 69 REF prevé su aplicación incluso cuando los bienes hayan pasado a poder de terceros. Pero según dispone el descrito artículo 54. 5 LEF, para que sea oponible es preciso que al inscribirlos en el Registro de la Propiedad se haya hecho constar tal derecho preferente de los posibles reversionistas.
Según ha manifestado el TC, no forma parte de la garantía constitucional de la propiedad que establece el artículo 33 CE, sino que corresponde al legislador establecerlo
*Véase la STC 166/1998 Y 67/1998, SSTS de 16 de diciembre de 1997.

Supuestos para ejercer el derecho de reversión

Para proceder este derecho, dispone la propia LEF una serie de supuestos y circunstancias:

I) Cuando no se ejecuta la obra o no se establece el motivó la expropiación.
II) Cuando, una vez realizada la obra o establecido el servicio, hay una parte sobrante de los bienes expropiados.
III) Desaparece la afectación. ¿Cuándo no habrá derecho a la reversión?

En los siguientes casos:
• Prolongación de la afectación al fin originario o a otro de utilidad pública, se prolonga efectivamente durante diez años (ocho en las EF urbanísticas).
• Expresamente, en ocasiones: ejemplo, art. 5.3 de la Ley 7/1983, de expropiación de Rumasa: “las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión”.

Aspectos del régimen jurídico del derecho de reversión

El ejercicio de este derecho requiere la tramitación de un procedimiento
administrativo que resuelve la Administración en cuya titularidad se encuentre el bien o derecho, que puede ser distinta de la expropiante.
El plazo de ejercicio, es de tres meses desde la notificación a los expropiados o sus causahabientes. Sin embargo, la situación más habitual es que la Administración no efectúe ninguna declaración expresa, ni notifique a los interesados la concurrencia de alguna de las causas de reversión. Pasado ese plazo de caducidad, el derecho no puede ya ejercerse, pues se presume el consentimiento de los afectados, la LEF establece otros plazos especiales para el ejercicio de este derecho, tales como:
I) Exceso o expropiación o desafectación, en un plazo de 20 años desde la toma de posesión.
II) Falta de inicio de las obras o implantado el servicio que legitimó la operación expropiatoria en el transcurso de 5 años.
III) Suspensión de obras o las actuaciones correspondientes para el establecimiento del servicio por causa imputable a la Administración o al beneficiario, durante más de 2 años.
La legislación urbanística (art. 34 TRLS) contempla algunas reglas especiales sobre la reversión.

Supuestos especiales de reversión y retasación

Si se produce la alteración del uso que motivó la expropiación de suelo por modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, da lugar
al derecho de reversión, salvo que:
I) Uso dotacional público originario de la EF efectivamente implantado y mantenido 8 años; o el nuevo uso asignado al suelo también dotacional público.
II) EF para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, si el nuevo uso es compatible con los fines de dicho PMS;
III) EF para la ejecución de una actuación de urbanización.
IV) EF por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme al TRLS 2008.
V) Supuestos residuales respecto a la LEF.
Respecto a las particularidades para la expropiación para actuaciones de urbanización:
A) Reversión, cuando se superar los diez años desde la EF sin concluir la urbanización.
B) Retasación, cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, por una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística no efectuada en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación. Además, que ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación. Nuevo valor es igual a la aplicación de los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificabilidades. Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.
C) No procede la reversión, cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado.